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El camino progresivo hacia el control público de las Mutuas
Comentario al RD 1430/2009 y al RD 38/2010
por Eva M. Blázquez Agudo, Profesora Visitante Titular de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la U. Carlos III
 En los últimos tiempos las competencias de las Mutuas de Accidente de Trabajo y Enfermedad Profesional han sufrido importantes cambios. Unos impuestos indirectamente desde el RD 1430/2009, de 11 de septiembre, que ha desarrollado la prestación de Incapacidad Temporal (en adelante IT) de acuerdo con las pautas establecidas por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de Medidas de la Seguridad Social y, con posterioridad, de forma más profunda por el RD 38/2010, de 15 de enero, por el que se modifica el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de accidente de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, aprobado por RD 1993/1995, de 7 de diciembre.
Ambas modificaciones tienen como objeto principal el control por parte del INSS de la gestión de las Mutuas. Este proceso ya se había iniciado con la Ley 40/2007 que había establecido a aquella entidad gestora como la única que puede reconocer la prórroga de la IT, trascurridos 365 días desde su reconocimiento, con independencia de que sea una Mutua la responsable del pago de dicho beneficio.
En concreto, en el RD 1430/ 2009 se busca principalmente el desarrollo del procedimiento administrativo de revisión por el INSS, a instancia de interesado, de las altas emitidas por las entidades colaboradoras (principalmente Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social) en los procesos de IT. De esta forma, el INSS va a controlar los procesos de IT gestionados por las Mutuas antes de que su duración llegue a los doce meses. Por parte del RD 38/2010, se ha tratado de separar las competencias de las Mutuas: por un lado, las labores preventivas y, por otro, la gestión de la Seguridad Social, así como de promover la unificación de estas entidades colaboradoras. En cualquier caso, ambas tendencias se aúnan en un mismo fin, que no es otro, como ya se ha señalado, que el mayor control público de las Mutuas .
1. El procedimiento de revisión de las altas emitidas por las Mutuas
La jurisprudencia ya había avalado el control por parte del INSS de las Mutuas, desde la idea de que en su relación la primera es la entidad gestora principal y las otras son meras colaboradoras. De la misma forma, se había reconocido al INSS la función de calificación sobre la naturaleza de la contingencia como común o profesional en los procesos de IT, lo que determinaba en último término significaba la determinación del responsable del pago de la prestación. De este modo, como las Mutuas son las que generalmente gestionan las contingencias profesionales, podía ocurrir que se les reclamase directamente el reintegro de las cantidades, que se hubiesen abonado con anterioridad, si la IT se había calificado primero como común y luego como profesional.
Esta realidad fue más allá de la simple revisión de la calificación de oficio y se permitió su inicio a instancia del protegido. Con lo que en ocasiones la Mutua concedía el alta en un supuesto de contingencias profesionales, y con posterioridad se solicitaba una nueva baja por comunes al Servicio Público de Salud y se recalificaba como profesional por el INSS con cargo a la Mutua. El RD 1430/ 2009 viene a oficializar esta especie de fraude a través de la regulación de un procedimiento administrativo para revisar las altas emitidas por las Mutuas en los procesos de IT derivados de contingencias profesionales.
1.1. La descripción de procedimiento
El procedimiento se inicia por el interesado ante la entidad gestora en un plazo de 4 días naturales a contar desde la notificación del alta médica. En el modelo oficial de solicitud debe determinarse el motivo de la disconformidad y acompañar el historial médico o, al menos, la copia de haberlo solicitado a la entidad colaboradora.
Presentado el escrito de impugnación se suspende los efectos del alta médica emitida por la Mutua, de modo que mientras dure el procedimiento, el interesado continuará percibiendo la cuantía de su prestación, siempre y cuando no perciba obviamente rentas provenientes del ejercicio profesional. No obstante, si el INSS asume la resolución de la entidad colaboradora, el interesado deberá devolver el importe indebidamente percibido. De modo que lo más recomendable es depositar estas cuantías hasta la resolución de la cuestión para evitar problemas posteriores.
La entidad gestora deberá comunicar a la Mutua el inicio del procedimiento, reconociéndole la oportunidad de presentar la documentación que estime conveniente en un plazo de 2 días hábiles. Similar comunicación se realizará a la empresa donde preste sus servicios el interesado. Además, es preceptivo la solicitud de un informe previo de los Equipos de Valoración de Incapacidades por parte del órgano resolutorio.
El Director Provincial competente del INSS dictará resolución en el plazo de 15 días hábiles a contar desde el momento en que la entidad colaboradora presentó la documentación solicitada (o, aunque la norma no lo contempla, parece que desde el momento que finalizó el término para hacerlo). Podrá confirmar el alta médica, la continuación de la baja por IT o incluso el alta con otra fecha distinta a la original, cuando se hubiese producido la curación del interesado durante la tramitación del procedimiento. La resolución será recurrible ante los órganos judiciales, sin necesidad de reclamación previa.
1.2. ¿La legalización de un fraude?
En el RD 1430/2009 se recoge que si el interesado solicita baja médica derivada de contingencia común y del reconocimiento médico se desprende la existencia previa de un proceso por IT por contingencias profesionales con alta médica, el Servicio Público de Salud deberá, por una parte, informar al sujeto de la posibilidad de iniciar el proceso especial de revisión aquí descrito y, por otra, comunicar al INSS la existencia de dos procedimientos distintos que pueden estar relacionados. De este modo, la propia norma esta animando a los protegidos a emprender una lucha por la continuación de su IT con independencia de cual sea su verdadera naturaleza. De modo que lo que antes se podía ver como un fraude, ahora se institucionaliza y se recoge como un derecho.
En la misma línea, el decreto señala expresamente que en la resolución del proceso habrá que determinar el origen común o profesional de la IT, cuando coincidan procesos intercurrentes en un mismo período de tiempo. Así, se reconoce, lo que ya se había recogido jurisprudencialmente, que el INSS es quien decide sobre la calificación de esto procedimientos, lo que significa establecer quien asume el pago de la prestación.
Si se reconoce la situación de IT por contingencias comunes y luego el INSS declara sin efectos el alta médica de la Mutua en el ámbito de las contingencias profesionales, explica la norma de desarrollo, la entidad colaboradora deberá reintegrar las cuantías percibidas por el sujeto protegido a la gestora y la diferencia entre importes (suele ser superior en este último caso) al propio interesado. Dicho en otros términos, si procede la recalificación, la Mutua asumirá los efectos económicos perniciosos.
2. La agrupación de las Mutuas
Ya el RD 1765/2007, de 28 de diciembre, que modificó el Reglamento sobre colaboración de las MATEP, comenzó a fomentar la relación entre Mutuas con el objeto conseguir mayor eficacia y racionalización en la utilización de sus recursos. En el mismo sentido, se manifiesta el RD 38/2010 que ha incorporado un nuevo Título al Reglamento mencionado que se denomina “ colaboración y cooperación entre mutuas ”.
Se han diseñado básicamente dos modalidades de agrupación. En primer lugar, la constitución de entidades mancomunadas, cuyo fin es la puesta en común de todos sus recursos. Otra posibilidad es la creación de centros mancomunados para compartir instalaciones y servicios comunes para prestar asistencia sanitaria y recuperadora a los trabajadores incluidos en el ámbito de su protección. Así, la integración de las Mutuas será mayor en el primer supuesto, ya que se busca la unión de todos los medios para alcanzar todos los fines propios de las mutuas, mientras que con el segundo se persigue sólo la puesta en común de instalaciones y servicios sanitarios - recuperadores.
Es esperable que en los próximos tiempos se culmine el proceso de agrupación de las Mutuas, lo que provocará obviamente la disminución de su número total. En este sentido, puede ocurrir que en vez de conseguir una mayor eficacia en su gestión, se provoque el efecto contrario, esto es, la eliminación de la competencia entre ellas y la reducción de las opciones de los empresarios en este ámbito con los posibles efectos en su gestión. Al contrario, sí quedará garantizado el mayor control de la Administración pública.
3. La extensión de la duración de los documentos de adhesión a las mutuas
El RD 38/2009 en su Disposición Transitoria Primera establece una ampliación excepcional de 3 años y por una sola vez de la duración de los convenios de asociación y documentos de adhesión de las empresas a las Mutuas. Mientras que hasta ahora las empresas podían cambiar su opción en cada ejercicio, ahora no podrán hacerlo hasta que trascurra este período.
La Resolución dictada por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo e Inmigración el 4 de febrero de 2010 aclara los criterios de aplicación de esta ampliación excepcional. Ahora todos los convenios de asociación suscritos con las MATEP en la fecha de entrada en vigor del RD (17 de enero de 2010) se prorrogan automáticamente 3 años, con independencia de cual fuese su fecha de expiración, que hubiesen sido denunciados o incluso que ya se estuviese tramitando el cambio a otro Mutua. La misma duración tendrá los convenios que se formalicen después de esa fecha.
Se recoge asimismo que si se ha optado por la protección mutual de los riesgos comunes por IT, esta opción quedará igualmente afectada por la extensión temporal del convenio de asociación. La única posibilidad de movilidad se concede a las empresas cuando tengan concertados los riesgos profesionales con Mutua y los comunes con el INSS (o Instituto de la Marina), ofreciendo la posibilidad respecto a éstos últimos de decidir su asistencia por la Mutua donde tengan concertados las profesionales.
La norma determina que el fundamento de esta extensión temporal es la promoción del proceso de concentración de las Mutuas. Pero, obviamente también promueve un mayor control público durante ese lapso de tiempo, así como la eliminación de sus labores de captación de nuevas empresas. En definitiva, de nuevo se vuelve a incidir en la idea de la eliminación de la competencia basada en el hecho de que todas las Mutuas deben prestar los mismos servicios, lo cual termina en convertirlas en una mera extensión del INSS.
La separación absoluta entre Servicios de Prevención y Mutuas
Las Mutuas han realizado tradicionalmente acciones preventivas desde dos ámbitos. Por una parte, en materia de protección de la Seguridad Social mediante la promoción directa de la prevención en el seno de las empresas con el fin de controlar y reducir las contingencias laborales. Se trata de asistir a las empresas en el ejercicio de sus deberes en sus actividades de prevención, y recuperación. No obstante, la norma ha ido reduciendo la posibilidad de actuación en esta materia, restando protagonismo a dichas actividades preventivas. Por otro lado, se han desarrollado medidas de esta naturaleza a través de los servicios de prevención, con las mismas funciones que cualquier otro, a través de la firma de conciertos con las empresas.
Desde el RD 688/2005, que regula el régimen de funcionamiento de las Mutuas de Accidente como servicio de prevención ajeno a sus empresas asociadas, se termina con esta doble condición, segregando las dos facetas señaladas a través de la organización de los servicios de prevención como sociedades de prevención. Desde ese momento, la única diferencia con un servicio normal va a ser la limitación de las empresas que se pueden asistir, ya que sólo podían prestar sus servicios a las asociadas a la Mutua de la que dependían originariamente.
En esta misma dirección vuelve a incidir el RD 38/2010 que modifica el párrafo 3 del artículo 13 del Reglamento sobre colaboración de las MATEP señalando que “ la actividad de las sociedades de prevención se desarrollará con total independencia y autonomía de los servicios de que dispongan las mutuas para la prevención de los accidentes de trabajo y enfermedad profesional ”. El objetivo de esta reforma es incidir en la separación de las sociedades de prevención y las mutuas donde se originaron, culminando el proceso ya iniciado en 2005.
Con este fin se impone la separación de la organización, instalaciones, personal y equipos. Además, se prohíbe que los trabajadores al servicio de la Mutua perciban ninguna retribución, incentivo o complemento salarial de la sociedad de prevención, ni tampoco al contrario. Tampoco admite que los miembros de la junta directiva, gerentes o asimilados de la Mutua realicen funciones de cualquier tipo en la sociedad de prevención, con excepción de las actividades de intervención y representación en sede de la junta general de dichas sociedades cuando sea convocada para la adopción de acuerdos.
Por otro lado, la norma promueve el fomento de la colaboración entre los servicios de prevención de las Mutuas. Se busca su coordinación en la prestación de servicios en el ámbito de la prevención, permitiendo en principio que pueda ofrecer sus servicios no sólo a las empresas asociadas a la Mutua a la que pertenecían originalmente, sino igualmente a las empresas asociadas al resto de las Mutuas participes. No obstante, queda aún su desarrollo, desconociendo sí realmente podrá llevarse a la práctica en un futuro. |
Las Mutuas evitan 47.000 accidentes laborales y ayudan a ahorrar 663 millones de euros a la Seguridad Social y a las empresas
Según los cálculos estimados para 2009, y utilizando como base las variables empleadas para la realización del estudio “La Prevención de Riesgos Laborales con cargo a cuotas como factor clave de la competitividad empresarial y de una Seguridad Social Dinámica” realizado por las Mutuas en 2008, éstas habrían evitado 47.000 accidentes laborales y hubieran permitido ahorrar a la Seguridad Social y a las empresas españolas más de 663 millones de euros durante 2009 en el desarrollo de sus actividades preventivas.
La inversión de las Mutuas en Prevención de Riesgos Laborales es muy rentable, ya que por cada euro invertido se ahorran 2,02 €, por lo que se estima que el sistema de Seguridad Social se ahorró 37,3 millones de euros durante el año 2009.
Además la inversión que realizan las Mutuas también es rentable para las empresas, ya que por cada euro invertido en actividades preventivas se estima que se consigue ahorrar 18,12 euros de gasto adicional a las empresas, derivado principalmente de la pérdida de horas de producción.
Las Mutuas habían estado destinando hasta un 5% de las cuotas percibidas por Contingencias Profesionales a la realización de actividades preventivas, hasta prácticamente el año 2005. Con la Orden TAS/3623/2006 el presupuesto para estas actividades se limitó a tan sólo el 1%, lo que contrasta de una forma clara con lo que se viene invirtiendo en prevención por parte de las “Mutuas” alemanas, cuyo presupuesto asciende al 7% de los ingresos. El máximo que permitía esa normativa del 1%, se vio reducido al 0,5% limitando la realización de actuaciones preventivas, que por su interés social y económico, requieren de una asignación de recursos más amplia, conociendo además el carácter excedentario del seguro de accidentes en España, y que la obtención de este ahorro a la Seguridad Social, lejos de costarle, le sale gratis. |
